Perencanaan Kota dan Pasar Hak Pembangunan di Italia: Belajar Dari Milan – Dalam beberapa tahun terakhir, pengaruh prinsip-prinsip neoliberal telah menyebabkan aplikasi eksperimental pendekatan berorientasi pasar baru di bidang studi perkotaan, untuk mencapai berbagai tujuan kepentingan publik, dari kompensasi pembatasan penggunaan lahan hingga akuisisi wilayah. untuk pelayanan publik. Juga di Italia, penggunaan mekanisme penyetaraan dan kompensasi non-finansial telah dipengaruhi oleh model yang dikonsolidasikan secara internasional, seperti program Transfer of Development Rights (TDR).
Perencanaan Kota dan Pasar Hak Pembangunan di Italia: Belajar Dari Milan
milanosmartcity – Isu utama menyangkut otonomi hukum hak pembangunan dari kepemilikan tanah, memungkinkan perdagangan mereka di pasar kota dan dengan demikian, secara teori, menyeimbangkan manfaat pribadi dan publik. Debat ilmiah berfokus pada beberapa peluang, dalam hal efektivitas dan fleksibilitas perencanaan, tetapi juga membayangkan risiko untuk menghasilkan ketidakadilan, deregulasi dan spekulasi lainnya. Makalah ini bertujuan untuk menilai dampak positif dan negatif dari penggunaan TDR secara umum dalam tata kelola perkotaan dan pasar real estat, dengan mengadopsi metode penelitian studi kasus.
Baca Juga : 6 Fakta Menakjubkan Tentang Duomo Milan
Pengalaman Milan telah diselidiki, menganalisis pendaftaran kota hak pembangunan. Hasilnya menyoroti kekuatan dan kelemahan pasar aplikasi hak pengembangan, khususnya risiko mendorong spekulasi real estat, dengan cara yang sama seperti pasar keuangan. Kesimpulan menyarankan perlunya integrasi yang lebih efektif dari perangkat berbasis pasar dalam kerangka perencanaan dan peraturan, menghindari penggunaan yang tidak terkendali dapat melemahkan peran otoritas publik di pemerintah daerah.
Menuju penciptaan pasar hak pembangunan di Italia
Sewa perkotaan adalah salah satu pendorong utama dinamika perkotaan dan tekanan manusia terhadap lingkungan dan sumber daya alam. Ini juga merupakan sumber pendapatan yang menarik bagi pemilik tanah, berkat penugasan publik untuk peluang pengembangan. Jika sewa perkotaan meningkat bukan karena pemilik tanah tetapi karena pekerjaan yang berhubungan dengan masyarakat, nilai lebih yang dihasilkan oleh pembangunan perkotaan harus kembali ke tangan masyarakat (Bernoulli 2006 ).
Perdebatan teoretis tentang pengendalian sewa perkotaan masih menjadi isu yang relevan di bidang studi perkotaan, meskipun setiap proposal untuk pajak sewa tanah penuh atau nasionalisasi tanah, berdasarkan konsepsi tanah sebagai barang bersama, berbenturan dengan perlindungan hukum atas swasta. kepemilikan (Dye dan Inggris 2010). Seiring waktu, diskusi telah dikurangi menjadi kontrol yang lebih moderat dari pasar real estat, pemulihan sebagian dari nilai surplus area yang dapat dibangun, redistribusi sewa dan reklamasi sumber daya untuk realisasi fasilitas kolektif (Bernoulli 2006 ).
Sering dipengaruhi oleh perbedaan yang kuat dalam konsepsi hak kepemilikan, negara-negara Eropa telah mengadopsi beberapa pendekatan dan alat untuk menangkap nilai lebih: langkah-langkah fiskal, zonasi penggunaan lahan, kemitraan publik-swasta, pemerataan perkotaan, kompensasi non-finansial dan DR yang dapat dialihkan. (Boca dan Falco 2016 ; Renard 2009). Regulasi dan zonasi tradisional telah menyoroti kurangnya efisiensi dan keadilan dalam alokasi sewa tanah yang tidak layak, memperkenalkan ketidaksetaraan yang mendalam antara properti dan banyak ketidakseimbangan di pasar real estat (Camagni 2016 ; Clinch dan O’Neill 2010 ).
Untuk alasan ini, dalam konteks internasional, otoritas lokal sering menggunakan apa yang disebut “kompensasi non-finansial” untuk mengembalikan pemilik tanah untuk akuisisi publik, sebagai alternatif untuk pembelian wajib, atau untuk kehilangan kesempatan atau pengenaan biaya. kendala, dengan memberikan kapasitas pengembangan tambahan, bukan kompensasi moneter (Janssen-Jansen et al. 2008 ).
Juga beberapa negara Eropa (Jerman, Belanda, Spanyol, Prancis, dan Italia) telah mulai bereksperimen dengan mekanisme berorientasi pasar yang inovatif, misalnya program TDR, selain model komando dan kendali tradisional dan regulatif. Pendekatan inovatif ini tentunya dipengaruhi oleh konsep hak milik yang berbeda dalam berbagai konteks nasional. Di Amerika Serikat, konsep kepemilikan tanah didasari oleh seperangkat hak, “seikat hak”, dengan pemisahan eksplisit hak untuk membangun. Sebaliknya, di negara-negara Eropa Barat (misalnya Jerman, Spanyol, Belanda, dan Prancis), hak kepemilikan tanah pada umumnya dianggap mutlak dan tidak dapat dibagi-bagi, menurut tradisi hukum Romawi (Renard 2007 ).).
Dengan cara yang sama, keuntungan modal, yang dihasilkan oleh urbanisasi, dapat dialokasikan kepada masyarakat (misalnya di Swedia dan Belanda), ditangkap oleh pemilik tanah (misalnya di Eropa Selatan) atau sebagian diperoleh kembali dengan perpajakan (misalnya di Italia) ( Gibelli 2014 ). Meskipun DR biasanya ditetapkan untuk lahan tertentu secara langsung oleh rencana penggunaan lahan umum, baru-baru ini DR mencapai lebih banyak otonomi dari kepemilikan lahan.
Di Italia, sejak 1980-an, pemerataan perkotaan secara bertahap diperkenalkan dalam praktik lokal dan dalam undang-undang regional, menjadi model perencanaan yang sangat umum dan sering berhasil, yang telah mengatasi ketidakefektifan perencanaan tradisional dan kurangnya sumber daya untuk realisasi. dari kota publik (Gibelli 2014 ; Micelli 2011 , 2014 ; Urbani 2011).
Secara khusus, manfaat yang ditawarkan oleh pemerataan menyangkut perlakuan yang adil terhadap kepentingan pemilik tanah pribadi dalam sektor perkotaan, kontrol desain perkotaan yang kuat dengan pradefinisi area yang akan dibangun atau digunakan untuk hijau dan layanan, perolehan kembali sebagian nilai plus melalui akuisisi gratis area untuk utilitas publik dan kewajiban keuangan lainnya (Camagni 2014 ).
Mekanisme pemerataan dan kompensasi telah diterapkan, pada awalnya, pada area spasial terbatas, hingga memperluas penerapannya ke seluruh wilayah kota. Ke arah ini, proposal untuk menciptakan pasar DR kota muncul, sehingga membatasi intervensi publik dalam pembangunan perkotaan. Penggunaan DR yang dapat dialihkan merupakan bentuk kerjasama swasta dan publik untuk pencapaian tujuan tertentu (akuisisi area untuk layanan, pemulihan bangunan, pembangunan kembali kota, dll.).
Alih-alih kompensasi finansial, pemilik tanah dapat memperoleh keuntungan dari ekspektasi keuntungan yang dapat diwujudkan dengan pembangunan gedung atau penjualan DR. Pertama-tama, jika pemerataan bertujuan untuk mendistribusikan kembali nilai lebih yang dihasilkan oleh pembangunan perkotaan,2014 ; Misel 2011 ). Karena sifat real estatnya, nilai DR terkait dengan lokasi pengembangan, sehingga memungkinkan valorisasi yang sangat berubah secara spasial.
Meskipun perdebatan tentang efektivitas dan kewajaran daya jual DR masih terbuka dan kontroversial (Colavitti dan Serra 2018 ; Serra 2018 ; Micelli 2016 ; Stanghellini 2013 ), di kancah nasional saat ini ada beberapa jenis DR, yang dapat disertifikasi, dijual atau digunakan di tanah generik yang dapat dibangun di seluruh wilayah kota. Selain kapasitas pengembangan tradisional, yang dikaitkan dengan tanah oleh rencana zonasi, DR dapat diberikan langsung kepada seseorang, melalui pembelian atau penjualan atau penugasan publik, seperti efisiensi energi atau tujuan perumahan sosial.
Pada tahun 1977 UU Bucalossi telah berusaha untuk memisahkan hak untuk membangun dari kepemilikan tanah, menyatakan bahwa DR adalah milik masyarakat dan setiap kegiatan transformasi kota dan konstruksi bangunan dikenakan konsesi yang berat. Undang-undang menganggap bahwa hak untuk membangun bukan milik pemilik pribadi tetapi akan diberikan oleh otoritas publik dengan imbalan biaya. Namun, istilah “konsesi” biasanya digunakan untuk mengidentifikasi tindakan diskresi penuh, sementara dalam hal ini, secara umum diterima bahwa izin hanyalah prosedur formal dan hak untuk membangun adalah bagian dari hak kepemilikan tanah. Dengan cara ini legitimasi pengalihan DR juga dibenarkan (Meucci 2012 ).
DR didefinisikan sebagai hak untuk membuat konstruksi, yang untuk itu diperlukan kepemilikan tanah (Bova 2012 ). Karena status “harapan”, DR tidak dapat dianggap sebagai “hak in rem” untuk dilindungi, jika otorisasi khusus untuk proyek konstruksi belum diberikan oleh otoritas lokal.
Dengan mempertimbangkan kompetensi pemerintah nasional dalam pengaturan hak milik pribadi (Mastropietro 2013), Keputusan Nasional no. 70/2011, diubah menjadi UU no. 106/2011, telah mengubah KUHPerdata, yang mensyaratkan transkripsi “kontrak untuk transfer, konstitusi atau modifikasi DR, bagaimanapun mata uangnya, disediakan oleh undang-undang negara bagian atau daerah atau dengan perencanaan tata ruang” (pasal 2643 n.2-bis CC ).
Ungkapan ini mengacu pada berbagai praktik dan mekanisme, termasuk TDR, redistribusi tanah, pemerataan perkotaan dan kompensasi non-finansial. Tidak selalu masalah mentransfer DR antara dana yang terdefinisi dengan baik, tetapi ada perbedaan penting antara mekanisme ini, yang sama sekali tidak dipertimbangkan dalam versi baru KUH Perdata. Misalnya, tidak dijelaskan apakah pembatasan bangunan di daerah pengirim dapat bersifat permanen atau rencana penggunaan lahan dapat memberikan atribusi lebih lanjut dari DR.
Transkripsi menjamin kepastian dalam peredaran DR dan keberlakuan terhadap pembeli ketiga hak terkait dengan properti yang tercakup dalam kontrak DR. Ini adalah solusi untuk kemungkinan konflik antara beberapa pembeli, dengan memprioritaskan kontrak yang ditranskripsikan pada tanggal yang lebih awal dan membatalkan penugasan sebelumnya ke bagian ketiga, jika tidak terdaftar secara teratur. Tujuan untuk memastikan perlindungan posisi hukum yang terlibat dalam perdagangan DR telah mengatasi kebutuhan untuk memperjelas sifat hak-hak ini.
Padahal, dengan istilah “hak pembangunan bagaimanapun didefinisikan”, pemerintah tidak memberikan definisi atau kualifikasi apa pun kepada DR (Uda 2015), memvalidasi berbagai sumber DR yang termasuk dalam kompetensi otoritas regional dan lokal. Tidak semua Daerah secara hukum mengatur instrumen berbasis pasar dan, meskipun kasus hukum umumnya menyatakan pendapat yang baik mengenai penggunaannya, banyak praktik telah diterapkan tanpa dukungan legislatif. Beberapa daerah (Lombardy, Liguria, Veneto, Puglia, Umbria, Provinsi Otonom Trento) juga telah menetapkan pembentukan daftar DR di tingkat kota di mana akta DR harus dicatat untuk memantau dengan lebih baik beberapa perubahan kepemilikan.
Dalam pengelolaan lahan baru ini, tiga fase dapat diidentifikasi: fase “lepas landas” pertama, di mana DR dipisahkan dari daerah pengirim, melalui anotasi di register kota; fase “penerbangan” kedua, di mana DR dapat berubah kepemilikan lebih lanjut tanpa banyak referensi; fase ketiga “pendaratan”, di mana DR diterapkan pada proyek konstruksi di area penerima tertentu. Singkatnya, Reformasi KUHPerdata telah melegitimasi penciptaan hak real estat baru yang dilindungi dan telah menentukan kondisi hukum untuk penciptaan pasar DR, bahkan jika ada beberapa kekritisan pada kelayakan dan efektivitasnya (Gibelli2014).
Studi kasus kota Milan
Kota Milan menyetujui versi pertama Rencana Pemerintah Teritorial (dalam bahasa Italia Piano di Governo del Territorio) pada Februari 2011. Ini telah dicabut pada tahun yang sama dan kemudian disetujui kembali pada 2012, setelah beberapa perubahan (Galluzzi 2014). Revisi lebih lanjut mengarah pada adopsi, pada Maret 2019, dari rencana saat ini, yang diterbitkan dalam buletin resmi Wilayah Lombardy pada Februari 2020. Ini mencakup Dokumen Rencana, Rencana Layanan, dan Rencana Aturan.
Rencana terbaru dirancang untuk mendukung pertumbuhan kota yang berkelanjutan dalam visi sepuluh tahun (Milan 2030). Tujuan utamanya adalah perbaikan umum kondisi lingkungan, kualitas hidup dan penyediaan ruang terbuka hijau, memperluas manfaat bagi seluruh penduduk dan kelompok sosial, dan secara spasial ke semua kabupaten kota. Rencana tersebut memenuhi permintaan yang kuat untuk perumahan dengan peningkatan kuantitatif dalam perumahan sosial, perumahan sewa dan konstruksi bangunan baru.
Rencana baru mengubah ukuran pemukiman sesuai dengan perspektif sosial dan ekonomi baru, mendefinisikan target spesifik dan tujuan kuantitatif untuk kota. Alih-alih menghasilkan kapasitas bangunan tambahan, ini melindungi hampir dua juta meter persegi tanah dari urbanisasi, melalui pengubahan ukuran ketentuan pembangunan dan pembatasan penggunaan pertanian seluas tiga juta meter persegi.
Menurut tingkat aksesibilitas, pembangunan gedung terkonsentrasi di pusat-pusat perkotaan, untuk mengurangi ketergantungan dari mobilitas pribadi. Kebijakan regenerasi melibatkan ruang terbuka yang ada dengan mendukung, juga dengan TDR, re-naturalisasi dan pemulihan koneksi ekologis yang terganggu oleh infrastruktur yang ada atau area terbangun. Keberlanjutan juga dijamin oleh taman kota dan metropolitan baru, untuk mengurangi pengambilan lahan yang diharapkan.
Plan of Rules memberikan rasio pengembangan yang unik, sama dengan 0,35 meter persegi/sqm, untuk semua area yang termasuk dalam apa yang disebut “Consolidated Urban Fabric” atau ditunjuk oleh Plan of Services untuk area hijau perkotaan, ruang mobilitas jalan, transportasi metropolitan penyimpanan dan perumahan sosial perencanaan baru (Grafik S02 Rencana Layanan).
Rasio pembangunan ini ditetapkan secara independen dari penggunaan lahan, tidak termasuk area yang ditujukan untuk pertanian dan perumahan sosial (Pasal 6 Rencana Aturan), tanpa mendefinisikan area penerima yang spesifik. Mekanisme TDR didasarkan pada transfer DR dari “indirect pritinences” (area pengirim) ke “direct pritinences” (area penerima), di mana DRs dapat digunakan setelah akuisisi publik dari area pengirim.
Ukuran daerah pengirim dan insentif lainnya menyebabkan produksi DR dalam jumlah besar, tanpa memastikan persediaan daerah penerima yang memadai, yang sesuai untuk pengembangan kapasitas gedung. Dalam struktur perkotaan konsolidasi, diperbolehkan untuk mencapai kepadatan bangunan maksimum 0,70 meter persegi/m persegi, kecuali untuk daerah yang ditandai dengan tingkat aksesibilitas tinggi di mana rasio pengembangan ini ditingkatkan menjadi 1 meter persegi/m persegi.
Perubahan ini telah diperkenalkan dalam versi terbaru dari rencana tersebut, menggantikan rasio pengembangan 1 meter persegi/m2 di seluruh struktur perkotaan yang terkonsolidasi. Kepadatan bangunan yang diijinkan dapat dicapai dengan penggunaan DR yang ditetapkan langsung oleh rencana untuk tanah tertentu, diperoleh melalui pembelian atau diberikan sebagai kompensasi atas tindakan kepentingan umum,
Pada tahun 2012 rencana menyediakan 3,4 juta meter persegi relevansi tidak langsung, di mana sekitar 11% telah diperoleh atau sedang dalam tahap akuisisi selama penyusunan varian rencana (Dokumen Rencana 2019). Rencana terakhir tidak mengkonfirmasi beberapa keterkaitan tidak langsung, tidak lagi cocok untuk penggunaan umum atau termasuk dalam area pertanian, sesuai dengan penggunaan yang ada.
Pengurangan lebih dari 600.000 meter persegi DR telah dicapai melalui penghapusan 462.274 meter persegi relevansi tidak langsung untuk area hijau, penghapusan kapasitas pengembangan di area yang termasuk dalam Taman Utara dan identifikasi 941.966 meter persegi lahan pertanian. daerah, yang sebelumnya diklasifikasikan sebagai relevansi tidak langsung.